十八届三中全会《决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
在此框架性提法的基础上，如何将会议中国资改革的精神落地，应从以下两方面入手：第一，对国企进行正确分类，只有以公益性和营利性为标准划分两类国资企业，才能彻底厘清政府作为监管者与出资人的关系，实现由国企监管向国资监管的实质性跨越；第二，国有资本经营公司的构造应重在从现有集团公司改组，并非新设，最终顺利实现国有资产的资本化运营。
应按照公益性和营利性国资企业进行分类
对国家出资企业(以下简称国资企业)的分类一直是国资改革中争论激烈的焦点问题，对国资企业进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提和关键。在近几年的改革历程中，主流观点是将国资企业划分为公益性和竞争性两类。这一分类主要存在两大问题：一方面，在理论上，公益性和营利性相对，竞争性与垄断性相对，公益性和竞争性国资企业的划分导致国资企业分类本身边界不清，无法解释垄断性国资企业是否能营利等问题；另一方面，竞争性国资企业提法背后的实质是国退民进，甚至国资企业全面退出，最终取消国资委体制。
从长期看，在中国特色市场经济模式中，国资企业应划分为公益性和营利性两类。
公益性国资企业可被视为“贵族企业”，是特殊公法人，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，承担公益产品的生产经营，保证国计民生，接受公共财政补贴，归口财政部门管理，人事安排上企业家具有公务员身份，主要履行社会公共服务职能，例如中储粮、中储棉。
营利性国资企业可被视为“平民企业”，是一般民商事法人，其主要特点为采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人，由国资委管理并纳入国有资本经营预算，与外资、私营企业的区别主要在于股东构成。从目前看，营利性国资企业又可细分为纯营利性国资企业和过渡性国资企业：纯营利国资企业仅承担营利产品的生产经营，存在于社会主义市场经济的各个领域；过渡性国资企业是指既有公益产品和服务经营、享受政府财政补贴，也生产营利产品、具有营利性的国资企业。从长远看，过渡性国资企业将来要么发展为公益性国资企业，要么发展为纯营利国资企业。
具体而言，公益性与营利性国资企业主要有以下区别：
第一，法律属性不同。公益性国资企业属于公法人，受国家行政法约束，通常是国有独资企业，在法律上被界定为国家的法人，其管理者具有公务员身份；而营利性国资企业是一般民商法人，通常采取国有控股或参股形态，与其他自然人和法人处于平等地位、享有平等权利并承担相同的义务。企业家是从人才市场中的职业经理人竞聘而来，薪酬待遇完全市场化，不必限薪限酬。
第二，经营属性不同。公益性国资企业不以营利为目的，其考核体系也不以经营利润为指标；而营利性国资企业一定以营利为目的，其考核指标均围绕营业利润制定；
第三，经营范围不同。公益性企业通常是在关系国计民生却又不能营利的领域，履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。
从目前来看，公益性企业主要有以下几类：一类是纯粹为提供公共产品而设立的企业，比如国防、城市道路和路灯等基础性设施的供应商；第二类是生产国家专营专卖产品的企业，比如造币、烟草等；第三类是涉及邮政普遍服务业务、铁道经营等改革过程中尚不能完全交由私人提供的行业。
营利性企业则通常是在竞争性的领域，绝大多数的国有企业都应当属于营利性国资企业的范畴，是我国社会主义市场经济中的重要商事主体和活跃力量，既包括产业类，也包括金融类(如中投公司)。
第四，财政预算不同。公益性国资企业由财政部管理，亏损由国家财政补贴，列支国家公共预算；营利性的国资企业则直接对口国有资本经营预算，由国资委管理。
通过上述比较区别，国有企业即可被清晰地划分为公益性国资企业和营利性国资企业两类。不仅能够进一步明确政府与市场的边界，明确国资在竞争性领域与其他市场主体的平等性，也有利于彻底厘清国资委和财政部在管理国有资本方面的分工关系，彻底结束目前国资管理的混乱割据状态，为构建国资管理新格局、实现国资改革落地奠定基础。
在此之后，还应当进一步认识到未来公益性企业和公益性产品(服务)的分离问题。未来公益性国资企业只应专注于公益产品和服务的生产与提供，但公益产品的生产和提供方又不仅限于公益性国资企业，营利性企业同样可以。事实上，公益产品的生产可通过招标方式，给予营利性国资企业、外资、私人企业一视同仁的竞争机会。企业获得相应资格后，在保障民生的前提下按限定的价格生产经营，若不能自负盈亏，财政可给予一定程度的补贴，企业最终是否继续生产由其自主决定。这样不仅有利于强化企业在政府购买中的作用与地位，也有利于创新公共服务的提供方式，实现政府、企业等共同提供公共服务的合作机制。
国有资本运营公司构造重在改组不宜新设
不同类型国资企业正确划分后，对营利性国资企业如何实现有效监管，十八届三中全会提及的国资管理体制改革最大的亮点———国有资本运营公司的构造正是对这一问题的有力回应。此次对国资运营公司的强调，标志着改革指导思想从“国资委-国有企业”两层次理论向“国资委-国资运营/投资公司-国有企业”三层次理论的重大转变。因此，构造国有资本运营公司是国资管理体制改革的突破口，是下一步国资改革的切入点和落脚点。
第一，何为国有资本运营公司？首先，它是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体；其次，国有资本经营公司定位于国有资产的直接出资人代表，通过持有现有国有企业股权，专门以股东身份从事国有资本的经营与运作，以及存量资产的流动与重组；最后，国有资本运营公司原则上保持国有独资形态，是纯粹控股企业，不从事具体的产品经营。因此，国有资本经营公司实质上是国资委与国有实体企业的中间层，其主要功能是在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本，充当赛场上的“教练员”，而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“领队”。
第二，国有资本经营公司从何而来？如何实现现有体制与目标模式下三层次架构的有效对接，关键在于国有资本经营公司这一中间层的构造。笔者认为国有资本经营公司应重在从集团公司改组而来，绝非新设，这才是国资改革落地的捷径。
事实上，要想实现平滑过渡，关键在处理 “国有资本运营公司”与“国有资本投资公司”的关系，实现集团公司从“混合控股公司”向“纯粹控股公司”的转变，具体而言可遵循两步走战略：
第一步，先将集团公司改组成“国有资本投资公司”，即《决定》中所指的“支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。对现有集团公司的改造将是国有资本运营公司未来构造的主要基础，中石油、中石化、中国电信、国家电网等一百多家央企中的大型实体企业集团，短时期内可保留混合控股性质，以投融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权，通过产业资本与金融资本的融合，提高国有资本流动性，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。
第二步，最终“国有资本投资公司”要向“国有资本运营公司”过渡。待国有资本投资公司运营逐渐稳定成熟后，参考新加坡淡马锡资产管理公司的运营模式，演变为纯粹控股性质的资本公司、股权投资公司、产权运营公司，彻底实现由集团公司向国有资本运营公司的转变。
具有纯粹控股性质的国有资本运营公司既可以在资本市场融资(发行股票)，又可以通过产权市场买卖来改善国有资本的分布结构和质量；公司运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值；运作的形式多种多样，包括兼并或分立，成立合资公司、公司制改建、培育上市公司、产权转让置换等。通过这些资本的运营，重塑科学合理的行业结构与企业运营架构，提高资源配置效率。
需要特别强调的是，抛开现有集团公司新设一批国有资本运营公司，这种叠床架屋、画蛇添足的做法绝不可取，只会造成委托代理链条的无意义扩展及国资监管成本的无谓增加，极有可能出现其与现有集团公司争地盘、争利益、与国资委撞车的混乱格局。综上，如何防止国有资本运营公司成立后悬在空中落不了地，笔者认为，国有资本运营公司就是应从集团公司改造而来，这才是符合我国改革开放以来渐变稳定改革思路的正确路径选择。
(本文章摘自1月2日《经济参考报》，作者系中国政法大学资本研究中心主任；孙航系中国政法大学硕士研究生)